Azoulai 10

Publié le par 1A 08/09 notes

Loïc Azoulai                            mercredi 20 mai 2009

La gouvernance économique dans l’Union

 

 

La situation économique de l’Union Européenne a fortement changé en peu de temps, et notamment depuis un an. Il y a un an, il y avait déjà la crise des subprimes qui se transformait déjà en crise financière. En avril 2008, la Commission européenne mettait en garde la France conte un risque de déficit excessif en indiquant que le déficit public serait supérieur à 3 % du PIB. Enfin, l’inflation était de retour, et pour cette raison notamment la BCE maintenait ses taux d’intérêt directeurs. A présent, la crise financière s’est approfondie et s’est changée en crise économique. Le déficit public de la France va se creuser en 2009 à 5,4 % du PIB, toute l’UE est en récession, la récession devrait être de 4 % dans l’UE, le chômage va augmenter, comme le déficit public. En même temps, l’inflation  atteint un niveau historiquement bas et la BCE a abaissé son principal taux directeur à 1 %, le taux le plus bas de l’histoire de la BCE. Tout a changé à cause de la crise économique, quoi est une épreuve pour la gouvernance économique de l’UE. On constate actuellement deux phénomènes contradictoires. D’une part, il est évident que l’union économique et monétaire a constitué un facteur de protection et de stabilité pour la zone euro qui n’a pas éclaté, et de nouveaux pays européens souhaitent entrer dans la zone euro. L’euro a joué son rôle de protection, éliminé les risques de volatilité des taux de change entre les monnaies. L’action de la BCE a été jugée bénéfique. C’est maintenant le Conseil de l’UE qui prend le relais et prévoit d’accorder des prêts à certains pays de l’Europe centrale et orientale. D’autre part, la crise a révélé les défauts de coordination et de régulation en Europe, défaut de régulation du secteur financier, défaut de coordination avec les tentations de protectionnisme économique. Alors que la crise a montré l’importance de l’imbrication des économies. Alors que la sortie de la crise sera difficile pour les économies européennes, et ce d’autant plus au regard du vieillissement de la population de l’UE (selon un rapport récent, les dépenses liées à ce vieillissement engendre des risques pour l’équilibre des budgets des Etats). La crise a donné une certaine crédibilité à l’union économique et monétaire mais a en même temps révélé des limites de cette union.

 

 

I. La réalisation de l’union économique et monétaire

 

C’est une réalisation unique et importante dans le monde : monnaie supranationale, monnaie sans Etat, achèvement de l’intégration économique. Cette réalisation n’a pas été aisée à mettre en place.

 

A. Une naissance difficile

Le traité de Rome instituant la CEE contient peu de dispositions relatives à la politique économique et monétaire, considérée comme une simple “question d’intérêt commun”. En effet, les Etats ne souhaitaient pas s’engager dans une telle union, et parce que le monde avait un système monétaire relativement stable. C’est en relation avec la crise des années 1970 qu’apparaît en Europe la conscience de la nécessité de développer une intégration en matière de politiques économiques (donc budgétaires et sociales) et monétaires. Des systèmes destinés à favoriser la stabilité monétaire en Europe ont été mis en place, des systèmes de stabilité, de convertibilité des monnaies. C’était une nécessité pour conduire les politiques communautaires, développer la politique agricole commune et l’intégration économique. En 1972, c’est le serpent monétaire, puis le système monétaire européen en 1979. C’est là qu’on invente une valeur commune théorique des monnaies européennes, l’écu. Ce sont cependant des systèmes fragiles et flexibles. Ce n’est qu’en 1989, au Conseil européen de Madrid, que la décision est prise par un accord entre la France et l’Allemagne de créer une union monétaire en Allemagne. Le premier moment décisif pour la mise en place de cette union est l’Acte unique européen de 1986 qui prévoit l’achèvement du marché unique en 1992. Le second moment est la réunification de l’Allemagne en 1990, car cette réunification fait craindre la résurgence d’une Allemagne hégémonique en Europe, et incite donc la France à demander à l’Allemagne d’apaiser ces craintes en s’engageant dans un processus d’intégration approfondie. Ainsi se met en place l’union monétaire. L’euro apparaît le 1er janvier 1999 comme monnaie d’échange bancaire, puis en 2002 comme monnaie dans 11 pays qui satisfont des critères dits de convergence. Aujourd’hui il y a 16  pays dans la zone euro.

 

B. Une existence divisée

Le régime de l’union économique et monétaire repose sur deux caractéristiques essentielles. Premièrement, c’est un système asymétrique en ce sens qu’il y a deux pôles, l’union économique et l’union monétaire, qui obéissent à des régimes différents, comme le traduit l’article 4 du traité instituant l’UE : il y a une coordination des politiques économiques des Etats membres, tandis qu’il y une monnaie et une politique monétaire uniques. Il y a donc coordination d’un côté, et de l’autre un transfert de compétences à la communauté européenne. Il y a une faiblesse du pôle économique par rapport au pôle monétaire, parce qu’il y a eu une réticence des Etats à se lancer dans une intégration économique plus poussée. Cette asymétrie créé une tension entre les deux pôles. C’est la spécificité de l’Union Européenne par rapport par exemple aux Etats-Unis. L’union économique et monétaire est aussi un système différencié : tous les Etats membres de l’UE ne participent pas de la même façon à cette union économique et monétaire. Certains Etats ont pu conserver leurs compétences en matière monétaire. Il y a deux catégories de dérogations : il y a les Etats qui ne peuvent pas adopter la monnaie unique, parce que leur économie ne le leur permet pas encore (article 122 du traité) et les Etats qui ne veulent pas (Royaume-Uni, Danemark qui font l’objet de protocoles annexés au traité). Cela créé une fragmentation de l’Europe économique et rompt avec le dogme communautaire de l’unité présent au début de la construction communautaire. C’est une concession qui est faite pour permettre le développement de l’intégration économique dans l’élargissement et pour avancer malgré la réticence de certains Etats.

 

 

II. La coordination des politiques économiques des Etats membres

 

Le but est de réaliser la convergence des performances économiques des Etats membres de l’Union Européenne. C’est une condition de prospérité pour l’Europe et de l’unification monétaire. Comment fait-on alors qu’il n’y a pas de centralisation ?

 

A. Les instruments de la coordination

Il y en a deux types principaux. Les premiers sont des instruments d’orientation et d’évaluation des performances économiques des Etats. Chaque année, le Conseil publie des grandes orientations de politiques économiques qui sont faites à tous les Etats membres de l’UE, notamment ceux de la zone euro. Ce sont des instruments d’analyse, mais aussi qui fixent des objectifs. Chaque année, le Conseil rend un avis sur la situation de chaque Etat membre à partir d’un programme de stabilité économique (cette année, pour la France, le Conseil a invité la France à se surveiller et notamment à réduire les dépenses du secteur public). Le deuxième types d’instrument, ce sont les règles de la discipline budgétaire, prévues par l’article 104 du traité et le Pacte de stabilité et de croissance (deux  règlements communautaires ajoutés au traité à la demande de l’Allemagne en 1997). Ces règles visent à garantir des politiques budgétaires équilibrées, par une limite de 3 % du PIB du déficit public et une limite de 60 % du PIB pour la dette public. C’est aussi une procédure de contrôle très stricte, qui peut conduite, avec différentes étapes, à l’adoption de sanctions financières à l’égard des Etats membres (la Commission vient d’alerter la France sur son déficit excessif, première étape de la procédure). Ces contrôles et ces sanctions ont essentiellement une portée dissuasive. C’est un encadrement juridique mais flexible. Cette flexibilité s’est notamment vérifiée en 2003, quand la Commission a mis en cause la France et l’Allemagne pour déficit public excessif : les deux pays ont fait pression sur les autres gouvernements pour éviter que les autres pays décident de poursuivre la procédure. A la suite de cet épisode, le Pacte de stabilité a été assoupli en 2005. C’est notamment grâce à cela qu’aujourd’hui la Commission permet aux Etats en récession d’échapper aux contraintes de ce traité.

 

B. L’idée d’un gouvernement économique européen

C’est l’idée de créer en face de la BCE qui gère la politique monétaire un centre de décision intégré en Europe des politiques économiques des Etats membres. C’est l’idée de faire contrepoids à l’union monétaire par une autorité politique. Ceci n’existe pas encore. Ce qui existe actuellement, c’est une structure informelle, l’Eurogroupe qui réunit les ministres de l’économie et des finances de la zone euro. Le traité de Lisbonne consacre l’existence de l’Eurogroupe. La France considère aujourd’hui que l’Eurogroupe n’est pas une structure adéquate à la fois pour peser face à la BCE et pour représenter sur la scène internationale la voix de l’Europe économique et monétaire. L’Allemagne a beaucoup lutté contre une telle idée, même si les réticences sont moins fortes dans le contexte actuel.

 

 

III. L’union monétaire

 

L’union monétaire est une dénationalisation de la politique monétaire, le transfert de la politique monétaire aux autorités communautaires et une dépolitisation de la politique monétaire (volonté de l’Allemagne), c’est-à-dire le passage d’une politique monétaire sous contrôle de l’Etat à une politique monétaire conduite par une autorité indépendante des autorités et conjonctures politiques

 

A. Le système européen de banques centrales

Le système monétaire intégré en Europe, écrit à l’article 8 du traité instituant l’UE est composé des banques centrales des Etats membres auxquelles s’ajoute une nouvelle autorité supérieure, la BCE. Ce système a deux caractéristiques principales. C’est un système authentiquement fédéral. Il est emprunté au modèle américain et repose sur la subordination des banques centrales nationales à l’autorité de la BCE (qui adopte des instructions), qui est le seul véritable organe de conduite de la politique monétaire des pays de la zone euro. La BCE est composée des directeurs des banques centrales et d’un directoire de six membres nommés par les Etats et dont le président actuel est Jean-Claude Trichet. C’est aussi un système indépendant, inspiré du modèle allemand (à l’opposé du modèle français). L’indépendance est garantie par l’article 108 du traité. Cela veut dire que les membres du système européen de banques centrales ne doivent accepter aucune instruction des gouvernements nationaux ou des autorités communautaires, et que les Etats ont obligation de ne pas influencer les autorités bancaires européennes. Cette indépendance est aussi une autonomie de la BCE qui a un pouvoir de décision propre. La BCE est aussi indépendante financièrement. Cette indépendance a été critiquée en tant qu’elle posait un problème de responsabilité, de légitimité. Pour satisfaire les attentes de légitimité, la BCE joue la carte de la transparence, des échanges.

 

 

 

B. Le rôle de la BCE

La mission principale de la BCE est la stabilité des prix, autrement dit la lutte contre l’inflation. C’est l’Allemagne qui a voulut cette mission. La première raison est historique, due au traumatisme des années 1920. La deuxième est économique, puisque des prix stables sont une condition de la croissance car cela donne des informations aux agents économiques, ainsi qu’une plus grande sécurité. La troisième raison est sociale, ce serait un facteur de cohésion sociale dans le sens où l’inflation pénalise toujours les catégories les plus défavorisées. Faut-il élargir les missions de la BCE ? La France a proposé d’intégrer des missions de soutien de l’activité économique et de l’emploi (qui font partie des missions de la Fed américaine). La BCE remplit sa mission essentiellement en fixant les taux d’intérêt directeurs et en contrôlant le volume des liquidités sur le marché (c’est ce qu’elle a fait notamment pendant la crise).

 

 

La crise a confirmé l’efficacité du système monétaire mais a en même temps révélé la faiblesse du système de discipline budgétaire, puisque tous les pays européens ont des plans de relance.


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