Azoulai 7

Publié le par 1A 08/09 notes

Séance n°7

De la Constitution européenne au Traité de Lisbonne

L’UE repose sur des traités fondateurs : Traité sur l’Union, Traité instituant la Communauté Européenne, Traité instituant la Communauté européenne de l’Energie Atomique. Ces traités ont été révisés par d’autres, notamment Maastricht, Amsterdam (2 octobre 1997), et Nice (26 février 2001). Traité d’Amsterdam est un traité technique, qui n’a pas appelé au référendum en France. Il apporte une chose essentielle à l’UE : l’instrument des coopérations renforcées (possibilité pour une avant-garde d’Etats d’aller plus loin dans une étape de l’intégration en attendant que d’autres états membres les rejoignent). Pas encore d’application du système de coopérations renforcées. Traité de Nice est décevant : il avait été conçu pour préparer l’élargissement de l’UE (2004 puis 2007) Grande motivation d’adapter le cadre institutionnel de l’UE aux exigences de l’élargissement, mais assez décevant, très technique. Il change la pondération des voix au Conseil, prévoit qu’il y aura un commissaire par état membre, et non plus deux. Mais au moment ou est signé le traité de Nice, une déclaration est annexée au traité, qui est une clause de RDV : les gouvernements se donnent pour objectif de réformer en profondeur le cadre institutionnel de l’UE. Ce RDV, c’est en décembre 2001 à Laeken pour le Conseil européen. Il donne le point de départ de la négociation des nouveaux traités européens, à commencer celui établissant une Constitution pour l’Europe. Il convoque une convention sur l’avenir de l’Europe, qui se réunit en 2002-2003 et prépare le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Ainsi est signé le 29 octobre 2004 à Rome le traité constitutionnel.

Le moment constitutionnel

Ce terme vient de la littérature constitutionnelle américaine.

  1. L’assomption de l’Union

Il y a deux manières d’envisager le traité constitutionnel européen : on peut dire qu’il n’est rien d’autre que la réécriture du Traité de Nice (sorte de Nice II). On peut aussi dire qu’il est un nouveau traité de Rome (Rome III), car il s’inscrit dans les traités fondateurs ; traité de refondation de la construction européenne.

  1. Un traité de Nice II

Nice avait apporté une réforme technique et assez limitée du cadre institutionnel de l’UE. Il fallait renforcer la capacité d’action de l’Union pour préparer l’élargissement d’une ampleur jusque là inconnue qui a eu lieu en 2004 et 2007. Mais il avait laissé en jachère la question de la nature du gouvernement de l’UE : réformes techniques importantes mais pas de vraie refonte complète des équilibres institutionnels sur lesquels repose l’UE. Les négociateurs du traité de Nice avaient donc appelé dans la déclaration apposée au traité à une nouvelle conférence gouvernementale (= réforme des traités) pour 2004. Idée au fond : il faut réviser en profondeur les modes de fonctionnement de l’UE, rompre avec l’équilibre et les structures communautaires dans le but de rendre l’UE plus efficace et plus légitime (préoccupation depuis Maastricht). De ce point de vue, c’est ce que fait le traité constitutionnel : il opère une refonte du système institutionnel, il approfondit le processus de démocratisation de l’UE, notamment en renforçant les Parlements (euro et nationaux) ; il intègre la Charte des droits fondamentaux de l’UE (sur la base de la jurisprudence de la CJCE) qui avait été signée à Nice en 2001, mais qui n’avait jusque la pas de valeur juridique contraignante.  Tout ce que le traité constitutionnel européen a fait, cela aurait été possible par une simple révision des traités. On aurait pu se passer pour faire cela de la forme constitutionnelle, de la référence consti. A quoi a servi la forme constitutionnelle dans ce cas là ?

  1. Un traité de Rome III

Ce n’est pas un simple traité de révision ; il s’inscrit dans la lignée des traités fondateurs (Rome, 1957). Employer la référence constitutionnelle n’a pas voulu dire doter l’UE d’une véritable Constitution. Une Constitution est un acte de fondation populaire, unilatéral d’un état. C’est par définition un acte révolutionnaire, c’est un peuple qui se donne ses règles d’organisation ; elle rompt l’ordre existant, fonde une hiérarchie des pouvoirs et des normes. Expression de la souveraineté d’un peuple. La Constitution européenne, c’est un traité : juridiquement, c’est un traité qui institue une nouvelle organisation internationale. Elle crée la nouvelle UE qui succède à l’Union et à la Communauté européenne actuelle. Traité international qui ressemble matériellement à une constitution, mais qui est délégué : échange de consentement entre Etat souverain. Régi par le régime du droit des traités. Du pt de vue international, le traité est un acte de succession entre deux organisations internationales : la nouvelle UE succède à l’UE et la Communauté (qui disparaît). Alors, pourquoi la forme constitutionnelle ? Pour passer à un nouveau mode d’élaboration des traités. Le traité constitutionnel a été préparé par une Convention (présidée par VGE), réunie en 2002 (l’un des membres = Dudu). « Convention sur l’avenir de l’Europe » a eu un mandat limité : elle n’a pas adopté le nouveau traité, mais a préparé un projet de traité. Ensuite, conférence intergouvernementale a adopté le projet sans presque rien changé. Légitimité de la Convention car présence de membres éminents, et parce qu’elle a été conçue pour être représentative. On crée une Convention avec des représentants des gouvernements de 15 EM à ce moment là + représentants du Parlement européen + 2 représentants par Parlement National + Représentants de la Commission européenne. Beaucoup d’échanges ont lieu entre mars 2002 et juillet 2003 avec la société civile européenne (invitation d’ONG, etc). Ce traité constitutionnel a aussi voulu dire RECONNAITRE l’UE, la doter d’une forme, de figures de reconnaissance. C’est une « assomption » : il s’agissait d’assumer la construction européenne, de ce qu’elle a fait, de la rendre plus visible par des figures de reconnaissances (ex : Pdt de l’UE). Cela a voulu dire transférer des procédures de légitimation ds l’UE : ajouter des garanties démocratiques (garantie s/ les droits démocratiques ds un chapitre du traité), des garanties sociales (chapitre sur les droits sociaux fondamentaux ds la charte des droits fondamentaux de l’UE), créer une forme de légitimation charismatique, en créant des figures dans lesquelles les peuples européens peuvent se reconnaître (Pdt, ministre des affaires étrangères), forme de légitimation traditionnelle (UE fondée sur valeurs, patrimoine communs). Tout cela fait pour provoquer l’adhésion, la mobilisation positive des peuples européens. La mobilisation a eu lieu, ms dans un autre sens : celui d’une contestation.

  1. La contestation de l’UE

Au lieu de ce grand moment constitutionnel faisant triompher la solidarité des peuples européens et l’unité de l’Europe, on a eu un processus de ratification qui a tourné en révolution démocratique, en contestation populaire. Est-ce qu’on aurait parlé de contestation populaire si le R-U et la Pologne avaient refusé le traité, par ex ? Pas forcément, car rejet du traité par deux des peuples des Etats fondateurs de l’UE (Français et néerlandais). En France, 54,7% en France de NON (plus de 69% de participation), Nederlands : 61,9% de non, plus de 63% de participation. Rejet qui n’est pas comparable au rejet du traité de Nice en 2001 par l’Irlande. C’était un rejet par une minorité agissante, peu de participation. En France, rejet important par les classes moyennes, celles qui avaient approuvé Maastricht. Pourquoi ce rejet ?

Un traité réformateur, le traité de Lisbonne

Le Conseil européen en 2006 a décrété qu’il fallait continuer la ratification du traité constitutionnel, et a engagé les EM à réfléchir sur la voie à suivre pour réformer l’Europe. Ce qui a mené à ce traité, c’est la conjonction de deux elts importants :
- Election présidentielle en France, 2007 : 2 candidats favorables à la renégociation du traité, victoire d’un candidat qui avait appelé à un traité « simplifié »
- Alld assure la présidence de l’UE au premier semestre 2007. Elle va agir pour relancer des négociations vers un nouveau traité euro, en accord avec la France.

Cet accord France/Allemagne permet d’ouvrir une nouvelle Conférence intergouvernementale (ouverte en juillet 2007), qui aboutit à la rédaction du Traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007. Il est présenté comme un traité réformateur. Simple traité de révision, il ne refonde pas l’UE mais révise les traités actuels. On abandonne le « concept constitutionnel » (références, forme) et on garde « la substance de la réforme institutionnelle nécessaire pour que l’UE soit efficace et légitime ». Cela conduit à des acquis, mais aussi à des renoncement.

  1. Les acquis

Traité de Lisbonne en cours de ratification : Rep Tchèque n’a pas encore accepté, Irlande l’a refusé, mais il est q° d’un nouveau vote en Irlande après les élections euro. Acquis que l’on garde du traité constitutionnel :

- Simplification de l’architecture de l’Union : CE disparaît, au profit d’une nouvelle UE, que proposait le traité constitutionnel. On lui donne les compétences de la communauté et de l’UE. Plus de piliers, mais toujours 2 traités fondateurs (Traité sur l’Union européenne - TUE, révisé et consolidé, et au lieu du traité sur la CE, révision qui s’appelle le Traité sur le fonctionnement de l’UE- TFUE).

- Clarification de la répartition des compétences entre l’UE et les EM. Dans les traités actuels, il n’y a pas de liste de compétences, mais des objectifs. Or c’est un besoin des gouvernements, qui veulent savoir qui fait quoi entre l’UE et les EM.

- Adaptation du cadre institutionnel pour rendre l’UE plus efficace : renforcement de la gouvernance des institutions euro, c'est-à-dire dans une certaine mesure politisation. Président de la Commission européenne ne sera plus investi mais élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil Européen, manière de p-ê renforcer son autorité. Conseil Européen est doté d’un président (innovation très médiatisée). On l’appelle « Pdt de l’Union européenne ». On a pour l’instant une présidence du Conseil de l’UE, c’est un Etat qui occupe actuellement cette fonction. Le futur président sera élu par les chefs d’Etat et de gouvernement à la majorité qualifiée pour une durée de 2 ans ½, renouvelable une fois (permet de correspondre aux autres mandats euro, commission et parlement). Personnalité sera perçue comme la figure de l’UE.

- Amélioration du mode de fonctionnement par une extension de la procédure de codécision, rebaptisée procédure législative et étendue à de nouveaux domaines. La majorité qualifiée est simplifiée au Conseil. Modalités en sont simplifiées : désormais un texte sera réputé adopté au Conseil au terme du traité de Lisbonne ; si il recueille le vote favorable d’au moins 55% d’Etats membres réunissant au moins 65% de la population européenne. Plus simple, double critère. Renforcement des bases de la politique étrangère : instauration d’un haut représentant pour la politique étrangère (on ne l’appelle plus ministre), et possibilité de développer des coopérations renforcées dans le domaine de la politique étrangère, plus facilement qu’actuellement.

- Droits fondamentaux et démocratie : incorporation de la charte des droits fondamentaux dans le droit primaire communautaire, renforcement de la démocratie par renforcement du Parlement européen, place importante faite aux Parlements nationaux, qui peuvent s’opposer à une décision de la Commission s’ils considèrent que principe de subsidiarité est mis en cause. Création d’un droit d’initiative citoyenne : 1 million de citoyens européens peuvent inviter la Commission euro à soumettre au Conseil et au Parlement une proposition de règlement ou de directive. Avis non liant théoriquement, mais si grande pétition, la Commission se sentira obligée de donner suite à la demande. Augmentation des pouvoirs de la CJCE dans le domaine de la PESC et de la coopération pénale.

  1. Les renoncements

 - Symboles constitutionnels : drapeau, hymne, devise, journée de l’Europe… Idée de donner une identité disparaît.

- Renoncement à la méthode conventionnelle : méthode d’élaboration du traité. Traité de Lisbonne a été négocié en urgence, méthode purement diplomatique, système de concession réciproque entre gouvernements. Ex : France veut la suppression du mot « concurrence » des objectifs de l’UE, elle l’obtient, sinon elle ne signe pas. RU veut être soustrait à l’application des droits fondamentaux de l’UE dans une certaine mesure, il l’obtient. Ce traité est donc extrêmement complexe, peu lisible, c’est une des raisons pour lesquelles le peuple irlandais l’a rejeté par référendum le 12 juin 2008.

- Signe de renoncement à l’idée même d’intégration européenne, à l’idéal communautaire (hypothèse). La défiance des populations s’est transformée en défiance des gouvernements à l’égard de l’UE.

*Surabondance de formules dans le nouveau traité qui portent sur la limitation des compétences de l’UE. Ne change rien au droit, mais symbolique : « l’Union n’agit que dans les limites que les EM lui ont attribuées ». Intéressant d’un point de vue politique et symbolique.
* Multiplication des contrepoids au pouvoir de la Commission Européenne : le représentant pour la PESC qui est aussi vice pdt de la commission, pouvoirs donnés aux Parlements nationaux pour s’opposer au pouvoir d’initiative de la Commission, Pdt du Conseil euro prendra une grande place.

* Multiplication des statuts de dérogation donnés à certains Etats : ils peuvent ainsi déroger à telle ou telle pol européenne. Plus choquant : protocole n°7 annexé au traité, touche aux valeurs communes de l’UE. Sujet : application de la charte des droits fondamentaux de l’UE au R-U et à la Pologne. Il précise que les droits sociaux fondamentaux sur la solidarité ne sont pas obligés d’être appliqués par le R-U et la Pologne alors qu’ils ont été ratifiés par tous les EM et considérés comme valeurs communes.

Cela n’efface pas les avancées institutionnelles ; question qui reste posée : ces avancées institutionnelles créent-elles un objet politique ?

Conclusion : les contradictions de l’Europe 

Questions des élèves :

à Le fait de créer un président du Conseil européen ne va-t-il pas créer une concurrence entre lui et le président de la Commission ?

Oui, concurrence, aggravée par le fait que la légitimité du pdt du Conseil européen sera plus grande que celle du Pdt de la Commission, et par le fait qu’il existera un vice-pdt de la Commission, haut représentant de la politique étrangère, nommé par les gouvernements européens. Bcp dépendra donc de la personnalité des différents présidents, de leur légitimité. On verra avec les élections européennes si l’on arrive à investir un Pdt qui a une légitimité politique forte. Il est q° que Barroso soit reconduit, en partie parce qu’il sait s’effacer devant les initiatives des gouvernements européens. Depuis quelques années, la Commission n’a plus vrmt l’initiative, puisque ses propositions sont guidées par le Conseil européen qui demande d’agir de la sorte.

à Idée d’un gouvernement européen ne serait pas mieux acceptée si la Commission était élue au SU ?

Tout dépend ce que l’on entend par « gouvernement européen » : terme de gouvernement européen réfère aujourd’hui au gouvernement économique de l’Europe, à la coopération des politiques économiques européennes. Si Commission élue au SU, pouvoir énorme, modification de l’équilibre actuel au détriment des gouvernements nationaux. Personne ne veut d’un gouvernement de ce genre aujourd’hui : on veut un équilibre entre l’intergouvernemental et l’intégration.

à Au lieu de créer un Pdt du Conseil européen, n’aurait-on pas mieux fait de renforcer le pouvoir du président de la Commission ?

Le pouvoir du Pdt de la CE est renforcé par ce texte ; il aura un mot important à dire sur la liste des commissaires qui seront ds la Commission, surtout qu’elle sera réduite par rapport à aujourd’hui. Si l’on avait renforcé la présidence de Commission et pas mis en place de Pdt de l’Europe, système tout autre que celui que l’on veut actuellement (système d’équilibre entre le pouvoir des gouvernements et l’élément supranational qu’incarne la CE).

à On a bcp parlé d’une Europe sociale, pourrait-on imaginer des politiques sociales harmonisées au niveau européen ?

L’Europe sociale est une attente incontestable aujourd’hui. Cela ressort de la campagne référendaire en Fce de 2005, encore plus prégnant avec la crise éco actuelle. Mais on ne peut pas l’avoir actuellement, même avec Lisbonne : les gouvernements les Etats les plus protecteurs socialement en Europe (Danemark, Suède) ne veulent pas d’une telle harmonisation car cela reviendrait à niveler leur niveau de protection sociale vers le bas. Dans le nouveau traité, pas de compétence de l’Union pour harmoniser les législations sociale, pas de moyen juridique ni budgétaire pour le faire. 120 milliards d’euros par an de budget, c’est insuffisant pour redistribuer socialement au niveau européen.

à Y a-t-il une légitimité des acteurs qui prennent des décisions dans l’UE ?

On a bcp reproché à l’UE d’être antidémocratique, car décisions prises par Commission et Conseil. Il ne faut pas oublier que le P.E, élu au SUD, a un pouvoir de plus en plus important. Et dans la conception initiale de la Communauté, les gouvernements portent la légitimité car sont élus démocratiquement dans les EM. Il y a donc certainement une légitimité, mais peut être sans doute aussi, une démocratisation encore insuffisante.

à Situation en Rep Tchèque ?

C’est rassurant et inquiétant à la fois. Volonté des autorités tchèques de rassurer l’UE, de ne pas déstabiliser la pdence tchèque de l’UE en maintenant des dirigeants qui s’occupent des affaires courants, et en même temps en disant à l’UE que le traité de Lisbonne sera ratifié. Mais inquiétant car report de la ratification de ce traité et même demandes de renégociations du traité. Décision de la Cour constitutionnelle tchèque : possible ratification sans contrariété de ce traité avec la Constitution tchèque.

à Comment se mettrait en œuvre l’initiative citoyenne ?

Art 11 du nouveau traité sur l’UE

1 million de personnes, ce n’est pas considérable ; il faudra voir comment la disposition sera mise en œuvre par le Conseil, qui va préciser ses modalités d’application. A partir de là, cela peut être décevant ou extraordinaire, car il est évident que même si la Commission reste maître du jeu, on la voit mal refuser de proposer qqch sur ce texte.

à Conséquences du refus de l’Irlande, voire d’un nouveau refus ?

Conséquences du refus de l’Irlande : traité mis en danger. Conséquences d’un nouveau refus : mort du traité ou pourquoi pas (politique-fiction) un retrait de l’Irlande de l’UE.

à Q° de l’accession de la Turquie à l’UE a-t-elle joué un rôle sur les évolutions récentes de l’UE ?

Pas fondamentalement. Négociations déjà très entamées avec la Turquie : partenariat Turquie/UE = 1963, depuis lors libre échange entre Turquie et UE. Quand à l’adhésion, pas de conséquence sur la révision des traités, mais cela en a eu sur la révision de la Constitution française (intégration d’une disposition pour qu’il y ait un référendum en cas d’accession de la Turquie).

à Fédération européenne est-elle envisageable ?

Traité de Lisbonne crée qqch comme une fédération, mais pas un Etat fédéral. Plutôt une sorte de confédération ou les Etats souverains demeurent.

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