Duhamel 12

Séance n°12

Le Parlement minoré

Au regard de toutes les grandes fonctions d’un Parlement dans une démocratie, le notre est minoré. Mais d’abord au regard de la fonction essentielle dans un régime parlementaire et très présente ds une démocratie présidentielle également qu’est la responsabilité.

 

 - Responsabilité, verantwortlichkeit, accountability : Accountability = « rendre compte ». Dans une démocratie digne de ce nom, ceux qui gouvernent ne sont pas seulement régulièrement élu par ceux qu’ils gouvernent. Ils doivent rendre cpte à ceux qu’ils gouvernent. C’est cela que signifie la responsabilité politique. Dans un régime parlementaire classique, la responsabilité signifie que le gouvernement peut être renversé par la première Chambre. Mais le fait qu’il puisse être renversé ne veut pas dire qu’il doit l’être et encore moins que cela soit la seule forme que prenne cette responsabilité. C’est le critère juridique, pas la seule modalité. « Rendre compte », cela signifie aussi qu’au terme du mandat, les élus rendent comptent devant leurs électeurs qui les reconduit ou non. La responsabilité politique s’exerce alors directement devant le corps électoral. Elle s’exerce parfaitement lorsque celui qui conduit le pouvoir politique appelle à être reconduit. Elle s’exerce plus confusément et indirectement lorsqu’il cède la place. Mais cela signifie aussi rendre compte DANS l’exercice de son mandat : régulièrement, quasi quotidiennement, s’expliquer, se justifier, répondre aux interpellations. Traditionnellement l’interpellation et le devoir de réponse s’exercent dans l’hémicycle. Avec la transformation de nos démocraties par la vidéocratie, elle s’exerce aussi prioritairement par l’interpellation médiatique du chef du pouvoir à ses concitoyens. En Europe, dans l’enceinte parlementaire, elle s’exerce aussi. La caractéristique de la démocratie britannique à cet égard est que le PM est tenu chaque semaine de subir aux Communes la contestation du chef de l’opposition, et d’y répondre.

 

L’anomalie du système politique français est double :

* L’interpellation n’est pas aussi franche et claire : PM vient ou ne vient pas aux questions orales à l’Assemblée, pas de figure de chef de l’opposition reconnu, celui qui vient à l’Assemblée nationale pour subir cette interpellation n’est pas le principal responsable politique, car il ne dirige pas la politique du pays. Ce n’est pas le Pdt, seulement le second qu’il s’est choisi.

* La responsabilité politique conçue comme en son pt ultime la possible révocation du chef de gouvernement par la 1^ère Chambre s’exerce, très rarement certes, par le vote d’une motion de censure ou par le rejet d’une q° de confiance (dernier cas au RU : Callahan 1979). Mais le PM évite souvent cet affront en se retirant par lui-même, soit parce qu’il n’a pas la confiance de sa majorité soit parce qu’il craint de ne plus l’avoir ds l’année (ex : Thatcher, Tony Blair cède sa place à G. Brown…). Aux US, ds la démocratie présidentielle, responsabilité n’existe pas sauf cas exceptionnels, mais ces cas exceptionnels arrivent (impeachment – Nixon 74). En France, l’impeachment n’existe pas. D’autre part, le fait qu’aux Us la responsabilité ne s’exprime pas de la même façon qu’en Europe est compensé par un plus grand pouvoir du Congrès US (enquête, contrôle des nominations pdentielles, opposition à une présence armée en menaçant avec l’arme du budget…). En France, le Parlement comparé aux autres perd sur les 2 tableaux : moins de pouvoir que le Congrès US sur l’exercice du pouvoir, moins de pouvoir que les autres pays européens dans l’attribution du pouvoir.

 

Evaluation des carences

 

1. La représentation déformée

 

Le mode de scrutin et la déformation majoritaire

Scrutin majoritaire à 2 tours. Législatives de 2002 et de 2007 à titre d'exemple, les deux sont intervenues dans les semaines qui suivent les élections présidentielles.

 

 

Ce type de tableau accentue au maximum l’image d’une déformation majoritaire. Et l’on voit que cette déformation est subie principalement par le parti d’extrême droite, le FN, qui malgré 11% des suffrages et le fait que le président de ce parti ait été au 2^nd tour de la présidentielle n’a pas d’élu. Le parti vert aussi est affecté, et les socialistes obtiennent ce à quoi ils auraient droit dans une représentation proportionnelle.

 

 

 

La prime en faveur du parti gagnant colossale en 2002 (+29) reste forte mais mesurée : il n’écrase pas l’Assemblée mais la domine. Second phénomène : le premier parti d’opposition, le PS, recueille lui aussi une prime (+7% entre les pourcentages et les voix). Si l’on en reste la, on peut conclure qu’on devrait adopter une représentation proportionnelle. Bémol : on raisonne ici qu’avec le premier tour. Au second figurent les candidats ayant obtenu plus de 12,5% des inscrits. Donc, le plus souvent, duel. Si l’on compare le pourcentage des sièges à l’arrivée avec le pourcentage des voix au second tour, les effets de déformation sont très réduits. Le contre-argument renvoie au débat de principe entre proportionnel et majoritaire, c-à-d sur ce que doit être la représentation politique. S’agit-il de produire au Parlement une photographie de la diversité politique du pays, ou de produire une majorité choisie par le pays. Chacune de ces deux conceptions de la représentation se justifie. Si l’on reste sur la première, il faut s’interroger sur la fonction de représentation d’un autre point de vue, plus sociologique que politique. Il faut se dder si dans notre pays l’Ass Nat et la classe pol à travers elle constitue une élite éloignée du peuple ou si elle est ouverte à la diversité de ses composantes.

 

Malgré la parité, la domination masculine

 

Ce point de vue est intervenu récemment ds la réflexion démocratique, et se porte surtout sur la question du genre : part des femmes en politique. La domination masculine reste impressionnante bien qu’elle soit légèrement en recul. Il faut la regarder déjà dans les candidatures, l’offre électorale puis parmi les élus à l’assemblée.

 

 

1997 : Plus des ¾ des candidats sont masculins, 11% de femmes à l’Assemblée. 2002 : femmes = 39% des candidatures, 12% de députées. 2007 : 42% des candidatures sont féminines mais seulement 18% des élus.

Petit progrès car mécanisme de sanction financière sur le financement public des partis lorsque les candidatures ne traduisaient pas la parité homme/femme, mais on continue à privilégier les hommes dans le choix des circonscriptions (les femmes ont souvent des circonscriptions « non gagnables »).

 

Par delà droite et gauche, la captation élitaire

 

Question sociale cette fois ci : on constate des tropismes sociologiques forts et persistants qui font que les élus de gauche viennent de la fonction publique, et ceux de droite des professions libérales et chefs d’entreprises.

 

 

Lorsque la droite écrase le Parlement comme c’était le cas en 68 : professions libérales privilégiées. En 1981 : gauche en majorité : bcp de salariés du public, enseignants. Période plus récente : certain rééquilibrage.

 

Premier type d’écart entre la société réelle et politique. Si l’on regarde les choses d’un point de vue plus « de classe », et que l’on regarde 3 groupes parmi d’autres :

 

 

 

Les catégories les plus populaires (ouvriers, employés) sont quasiment exclues de fait de la représentation politique. Cette exclusion n’est pas très médiatisée, moins en tout cas que la déformation de genre.

 

1. La législation dégradée

 

Les inconvénients exagérés de l’initiative monopolisée

 

Critique souvent exagérée et dont les effets sont assez secondaires : celle qui critique la prédominance du gouvernement dans l’initiative de la loi. Elle doit appartenir concurremment (art 39) au premier ministre (projet de loi) et au Parlement (proposition de loi). On dénonce souvent le fait que les lois adoptées découlent pour 80% d’entre elles de projet de loi. C’est loin d’être le pb principal : ces chiffres sont +/- les mêmes dans ttes les démocraties européennes ; c’est normal qu’un gouvernement veuille mettre en application sa politique ; nombre de propositions de loi sont des projets de loi cachés quand on veut faire baisser les statistiques ; jusqu’à ce jour, les propositions de loi ne passent pas pour avis au Conseil d’Etat alors que les projets de loi oui ; en termes de qualité, comparaison pas tjrs favorable au Parlement etc.

 

L’inflation législative généralisée

 

 

Plus grave : dégradation qualitative et quantitative de la loi.

Inflation législative : progression quantitative. Parlement n’est qu’indirectement responsable : assez conjoncturel (ex : crime horrible : loi pénale sur ce type de crime, pas très efficace). Multitude de lois vides, inutiles, pas respectées : les « neutrons législatifs », ou parfois dans des domaines essentiels, lois qui n’accomplissent pas ce qu’on attendait d’elles.

EX : Assurance Sociale, 1996, le Parlement a fixé des objectifs de dépense sociales pour la santé, la famille etc.

 

Mais ces objectifs nationaux de dépense maladie ne sont à peu près jamais respectés, mécanismes de bouclage financier non appliqués, médecins refusent toute sanction en la matière. Faute d’une loi susceptible d’être appliquée, le législateur légifère pour rien.

 

Budget :

 

 

Une grande partie des dépenses, en matière d’enseignement par ex (salaires de l’éducation nationale), pour les collectivités territoriales (transfert de recettes pour combler leurs charges) sont des dépenses contraintes, + charge de la dette. Quand les dépenses contraintes occupent une telle place du budget d’ensemble, cela restreint la marge de manœuvre des parlementaires. L’adoption de la LOLF (loi organique sur la loi de finance) a permis que la délibération parlementaire prenne plus de sens et se focalise sur les discussions de programme.

 

1. Le contrôle limité

 

La confiance présupposée

 

Limité par une évolution de l’interprétation sur la q° de confiance (49.1), responsabilité au sens strict, possibilité pour le gouvernement d’être renversé. A l’initiative du gouv, il doit obtenir une majorité simple.

A l’initiative de l’opposition, elle doit obtenir une majorité absolue pour que le gouvernement soit renversé (motion de censure)

 

 

 

Article 49.3 : le gouvernement engage sa responsabilité sur un texte lequel sera présumé adopté si aucune censure n’a été votée.

 

Débuts de Ve Rep : tout nouveau gouvernement était considéré comme tenu de poser la q° de confiance sur son programme ou une q° de politique générale. Après l’élection du Pdt au SUD en 1962, selon DG ce n’était plus une nécessité constitutionnelle mais une possibilité. La gauche a vivement protesté, mais s’est servi de cette possibilité durant l’alternance de 81 et 88.

 

La responsabilité ministérielle limitée

 

L’interpellation, la responsabilité régulière, ne fonctionne pas. L’Assemblée nationale ne capte l’attention publique lorsqu’il se passe des incidents.

Ex : projet de loi PACS, Christine Boutin quitte l’hémicycle en pleurs après une altercation avec le premier ministre, Lionel Jospin.

Ce n’est que ce genre d’interpellation qui intéresse l’opinion publique. Si l’on compare avec le mode d’interpellation précédemment évoqué au R-U, c’est bcp moins important.

 

Propositions pour une renaissance

 

1. La représentation améliorée

 

1)  Correction proportionnelle ou bicamérisme avec Sénat à la RP

 

On peut envisager des solutions partielles : on propose en 2008 d’introduire une part de RP à l’Assemblée nationale. Il n’est pas exclu qu’elle comporte plus de risques que d’avantages. Solution plus radicale consisterait à élire la 2^nde Chambre à la RP pure et dans sa version directe, qui permettrait d’associer les deux formes de représentations, les deux conceptions de la représentation politique, l’une et l’autre défendable. Au Sénat s’exprimerait toute la diversité politique française. La Chambre haute connaîtrait alors un dynamisme nouveau. A l’Ass. Nat, dans un scrutin majoritaire à un tour, se retrouveraient principalement les deux grands partis politiques, agrégeant la multiplicité des préférences avec du coup un leader de l’opposition qui interpellerait le chef du gouvernement. En attendant que cette version idéale voie le jour, il faut s’interroger sur la réforme du Sénat. Q° des sénateurs élus à la proportionnelle est aujourd’hui marginale : sont concernés les départements où l’on élit plus de 4 sénateurs qu’ils sont élus à la proportionnelle, les autres sont élus au scrutin majoritaire. Le pb n’est pas le mode de scrutin en lui-même, mais le collège électoral (élus) qui vote pr les sénateurs. Formation rurale : prépondérance des communes dans la représentation des collectivités territoriales au sein du collège, alors que les départements et régions ne cessent de voir leurs compétences s’accroître. 95% du collège électoral sénatorial est composé de collèges municipaux. Au sein des délégués des conseils municipaux, 31% du collège est formé par des  conseillers municipaux de communes de moins de 1000 habitants, alors que n’y vit que 16% de la population. Les conseillers municipaux de communes de plus de 100 000 habitants (représentent 15% de la population) ne sont que 7%. C’est cet archaïsme qui permet une surreprésentation de la droite au Sénat.

 

Des incitations financières pour une vraie mixité

 

On peut sanctionner plus durement ou inciter financièrement les partis politiques pour qu’ils respectent strictement la parité dans la candidature et qui obtiendraient plus d’élus.

 

Des élus mieux protégés

 

Captation élitaire renvoie au-delà du parlement : caractère élitiste des partis politiques, recrutement élitiste en France. Il ne faut pas interdire aux fonctionnaires de devenir élu : ils ont la garantie de retrouver leur emploi lorsqu’il ne seront plus élus. Mais il faut inventer de telles garanties pour ceux qui sont salariés du privé, et créer un vrai statut de l’élu.

 

1. La législation simplifiée

 

Le cumul interdit

 

Solution efficace : interdire le cumul des mandats.

 

L’évaluation a priori et a posteriori

 

En attendant, on peut renforcer ds la législation et dans l’ensemble du travail parlementaire l’évaluation. Etudes d’impact des lois avant de les voter, et études à posteriori.

 

Le présidentialisme circonscrit

 

Le présidentialisme aurait des effets indirects sur la qualité des lois.

 

1. Le contrôle perfectionné

 

On pourrait rendre la q° de confiance obligatoire lors de la formation d’un gouvernement ou au moins dans le mois qui suit. On peut envisager de restreindre ou supprimer l’article 49.3 qui n’a guère d’équivalent dans les autres démocraties.

 

L’interpellation retrouvée

 

On peut imaginer surtout de renforcer le contrôle parlementaire sur l’évaluation des politiques publiques. Ph Séguin, pdt Cour des Comptes : examine l’exemple britannique et dit que la différence principale n’est pas entre le NAO (National Audit Office) brit par rapport à la Cour des comptes car moyens, indépendances et prérogatives similaires. La différence se fait au niveau du Parlement : existence en Angleterre d’un Public Account Commity à la Chambre des Communes, comité bipartisan et par principe dirigé par un membre de l’opposition, et qui travaille sur le budget, examine les rapports du NAO, auditionne les responsables administratifs des services contrôlés … Administration britannique accepte ou non les mesures et les mets en œuvre. C’est ce dont le Parlement français a besoin : comité parlementaire d’audit en s’inspirant du modèle britannique.

 

 

 

L’opposition respectée

 

 

Mesures qui lui donneraient sa place dans l’interpellation et dans le travail parlementaire.

 

La responsabilité personnalisée

 

Mesure plus radicale qui consisterait à introduire en France la responsabilité politique individuelle des ministres. Elle ferait que le ministre, ses conseillers et ses services se sentiraient moins redevables devant le président monarque mais un peu plus devant l’Assemblée nationale. Mais cette réforme n’est pas à l’ordre du jour.