Azoulai 5
Séance n°5
Le système des pouvoirs de l’UE
Système institutionnel de l'UE la distingue des organisations internationales classiques. Des compétences ont été transférées à l'UE, créant des institutions communes et donnant à ces institutions des pouvoirs réels pour décider, pour légiférer, pour concevoir un programme politique et des actes législatifs contraignants pr les Etats-membres.
Système législatif et système de gouvernement, mais a une particularité : il est incomplet. Marque même du système de pouvoirs de l'UE.
Incomplet à deux points de vue :
- l'UE a un pouvoir législatif seulement dans les domaines ou les Etats ont donné ce pouvoir à l'UE.
--> Art. 5 du traité instituant la CE : "Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire."
Elle agit donc dans la limite des compétences qui lui sont conférées par le traité : c'est le principe de l'ATTRIBUTION DES COMPETENCES qui régit toutes les organisations internationales. L'UE n'a pas "la compétence de sa compétence", elle reçoit sa condition des Etats-membres. Elle ne peut pas légiférer en dehors des domaines de compétence qui lui sont transférés. Compétences de l'UE n'ont cessé de s'agrandir, aucun domaine éco et social n'échappe à l'UE, mais compétences délimitées par les traités quand même.
- Même si système législative, l'UE ne possède pas la "puissance exécutrice" (JJ Rousseau). Dans ses domaines de compétence, les instances peuvent adopter des actes juridiques contraignants, mais leur exécution complète repose sur les Etats-membres, qui conservent l'administration des actes adoptés par l'UE sur le territoire national. L'UE fait la loi dans ses domaines de compétence, mais seul l'Etat la fait respecter. Séparation verticale des pouvoirs : l'UE n'a pas sa propre administration (pas d'agences sur le territoire national, pas de juges), elle n'a pas sa propre force publique (armée ou police).
Exécution forcée = monopole de l'Etat membre, "monopole de la contrainte légitime". Conséquence du fait que l'UE n'ait pas de force : capacité de l'UE "le faire faire" (expression de Monnet concernant la Haute Autorité de la CECA).
Commission euro --> 32000 agents / Mairie de Paris --> 48000 agents. Donc pas d'administration propre et étendue de l'UE.
On a donc choisi le transfert de droit souverain, la création d'un système de pouvoir supranational. Il n'est pas le système politique connu au niveau national.
Pas de système parlementaire classique. Il est un système de séparation plus ou moins souple de pouvoir entre des institutions qui se partagent le pouvoir législatif : Commission (proposition/initiative), Conseil de l'UE (décide/adopte) et Parlement européen (co-législateur, intervient pour amender la proposition de la Commission et approuver ou non l'acte avec le Conseil européen).
3 institutions collaborent, c'est le TRIANGLE INSTITUTIONNEL.
A. La Commission des Communautés européennes
Au cœur du système, au cœur de la méthode communautaire. Organe d'impulsion dans la communauté, elle propose les textes communautaires qui doivent concrétiser les objectifs posés dans les traités. Elle a donc l'INITIATIVE DES LOIS.
Caractéristique principale : Indépendance, non élue, non majoritaire, mais détient le monopole de l'initiative législative.
Cette situation peut paraître choquante : sorte de système consulaire, ou Bonaparte confiait au Conseil d'Etat le soin de rédiger les lois. Manière d'être efficace, mais de vider le sens de la démocratie. Dans le système communautaire, cela paraît semblable mais logique très différente.
Origine du système : confier à un organe d'experts le soin de mettre en oeuvre les objectifs du traité, définis en termes généraux et portent sur des domaines complexes. Les gouvernements veulent un organe technique compétent pr mettre en oeuvre les objectifs du traité. Les intérêts nationaux étant contradictoires, pour avancer dans l'intégration il fallait un organe d'experts.
Cet organe est aussi l'organe NEUTRE par définition, il a la possibilité par son indépendance de rechercher des synthèses entre les intérêts nationaux. Capable de faciliter la recherche de compromis entre des intérêts contradictoires. Il fallait éviter que le programme de la Communauté soit dicté par des rapports de puissance entre Etats. On dit souvent qu'elle a été conçue pour protéger les intérêts des petits états; c'est surtout qu'elle recherche des compromis impartiaux entre intérêts nationaux.
Cela explique aussi sa composition : le type européen n'existe pas encore, on fait dc le choix de créer un collège de personnalités nationales, 27 Commissaires, indépendants de leur état.
Organe plurinational et multipartisan, toutes sensibilités politiques représentées. Décide collégialement, chaque commissaire porte ses projets, mais la décision de proposer un texte est collégiale.
Si le traité de Lisbonne entre en vigueur, nouvelle règle: réduction des nombres des commissaires (2/3 du nombre d'Etats-membres, rotation).
Désignation des commissaires : au départ, nommés à l'Unanimité par le conseil. Aujourd'hui : procédure plus complexe fait intervenir le Parlement. Art 314 traité instituant la CE : Président désigné par le conseil de l'UE réuni au niveau des chefs d'Etat & de gouv., décision approuvée par le Parlement. Ensuite, établissement des commissaires. En réalité (règle non écrite) : chaque Etat propose un nom.
Enfin, vote d'approbation du Parlement euro. Pdt et commissaires sont investis.
Personnalités auditionnées par des commissions du Parlement Euro, qui peut rejeter des candidatures.
Origine de la composition de la Commission vient des Etats-membres ; la commission est donc tjrs une COALITION POLITIQUE, gouvernements de sensibilité différente proposent leus candidats. Compte beaucoup dans cela la personnalité du président.
Système de Lisbonne : propose que le Président soit élu par le Parlement sur proposition du Conseil Euro. Parlementarisation du système, Commission représentera alors une majorité politique au niveau européen.
José-Manuel Barroso, actuel président, serait soutenu pour un nouveau mandat éventuel après les européennes de juin.
Double rôle de la commission :
- Législatif + Garantie au cours du processus législatif
--> Traité 250 CE :
1. Lorsque, en vertu du présent traité, un acte du Conseil est pris sur proposition de la Commission, le Conseil ne peut prendre un acte constituant amendement de la proposition que statuant à l'unanimité, sous réserve de l'article 251, paragraphes 4 et 5.
2. Tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte communautaire.
--> Le Conseil ne peut donc pas s'écarter de la proposition de la Commission sauf s'il en décide à l'Unanimité. Il ne faudrait pas que des intérêts particuliers l'emportent au ncours du processus législatif, qu'une majorité d'Etats puissent modifier le contenu de la proposition de la Commission.
- Rôle de surveillance : "la gardienne des traités"
--> Veille à la bonne application des règles communautaires par les Etats membres de l'UE. Pouvoirs d'enquête, mais aussi de poursuites. Elle peut infliger des sanctions, notamment financières.
B. Le Conseil de l’Union européenne
Pas bcp de pouvoir de décision, organe d'impulsion politique. Il se réunit en sommets réguliers.
Institution permanente de l'UE, assure la représentation des états. Composition : réunion des ministres des EM, variable en fonction des sujets traités.
Coreper prépare les réunions (comité des représentants permanents). Son existence est prévue par le traité, hauts fonctionnaires membres des ministères des affaires étrangères préparent les séances.
Le conseil dispose d'une présidence, que l'on appelle parfois la "présidence de l'UE". Présidence tournante par rotation tous les 6 mois. Aujourd'hui : Rep Tchèque, dont le gouvernement vient d'être renversé par une motion de censure. Effet inattendu du système politique supranational : l'opposition a décidé que le gouvernement déchu resterait en fait en place jusqu'à la fin 2009 pour finir la présidence de l'UE.
Traité de Lisbonne : crée une présidence plus forte de l'UE, personnalité élue par le Conseil Européen pour une durée de 2 ans et demi renouvelable une fois. Idée : créer un leadership visible, unique pour l'euro. Ce faisant, on crée un organe concurrent à celui du pdt de la commission euro.
C. Le Parlement européen
Rôle très important, est capable de créer des pressions de plus en plus fortes sur la Commission : s'exercent au niveau de sa désignation par l'investiture, mais aussi au cours du processus législatif (pouvoir d'amendement, de décision du Parlement), et au niveau du contrôle de la commission euro.
Seul organe élu du système politique européen, depuis 1976 (premières élections 1979). Montée en puissance : parlementarisation du système politique euro. A l'origine : simple Assemblée délibérative.
C'est devenu un co-législateur avec le conseil de l'UE.
Il y a 785 députés euro, répartition inégale des sièges selon le poids démocratique des états. Il est élu au SUD mais mode de scrutin défini au niveau national (en Fce, loi de 2003 : scrutin proportionnel de liste à un tour, 78 candidats dans 8 circonscriptions régionales). Taux de participation n'ont cessé de décroître : 1979 : 61%, 1989 : 48%, 1999 : 46%, 2004 : 43%.
Mandat des députés = 5 ans, ils appartiennent à des groupes politiques transnationaux.
2 principaux groupes : parti populaire européen (droite républicaine & démocrait chrétienne), parti socialiste européen (regroupe l'ensemble des partis de la gauche réformatrice).
Il y a aussi des commissions permanentes spécialisées.
Rôle : double :
- Législatif
- Contrôle --> renforcés, notamment avec Maastricht. On aligne la durée du mandat des commissaire sur la durée du mandat des parlementaires + procédure d'investiture des commissaires euro.
Rejet possible : Italie avait proposé le nom de Mr Boutilione, personnalité rejeté car avait tenu des propos homophobes.
Pouvoir important du Parlement européen, doublé d'un autre pouvoir dont il dispose depuis l'origine : voter une motion de censure contre la Commission Euro. Cadre d'un régime parlementaire classique.
5 motions déposées à ce jour, aucune n'a abouti mais la menace pèse sur la Commission euro.
Ex : Commission Santer : menace d'un vote d'une motion de censure (à la suite de dysfonctionnements, crise de la vache folle, soupçons de malversations notamment de la part d'Edith Cresson, commissaire française) l'a conduit à démissionnée en 1999, aboutit à la Commission Prodi.
--> Arrêt du 11 juin 2006, Commission c/ Cresson
Pb du Parlement euro: pas encore structuré politiquement. Pas de majorité politique forte et cohérente. Pas forcément d'unité d'action au sein des forces politiques euro : ex de la drotie : regroupe les europessimistes anglais et les démocrates chrétiens fédéralistes alld.
Avantage : recherche incessante de compromis.
Procédure ordinaire de décision = procédure de co-décision (art 251 CE). Procédé complexe, plusieurs étapes.
A. L’initiative de la proposition
Faite par la Commission, elle peut retirer ou amender son texte. Le Conseil et le Parlement peuvent demander à la Commission de présenter une proposition.
B. Le cheminement de la proposition
Culture de participation, d'ouverture ds les Institutions euro. Commission ouverte aux groupes de pression, négocie en amont. Absence de clivage net, de lutte idéologique claire favorise le lobbying européen.
Proposition eaminée par plusieurs comités du Parlement euro, et aussi après du Conseil de l'UE.
C. L’adoption de la proposition
Aller et retour, dialogue entre le Parlement et le Conseil. Proposition déposée par la Commission, transmise au PE qui rend un avis amendant ou non la procédure de la Commission.
Si le conseil approuve l'avis, l'acte est adopté en première lecture. Sinon, le conseil arrête une position commune transmise au Parlement. Commence la 2e lecture du texte, qui peut s'arrêter là si accord, sinon 3e lecture devant Comité de Conciliation (représentants du conseil & du Parlement). Gde majorité des textes : adoptés à la première lecture car dialogue intense en amont.
Parlement vote pour adopter les textes à la majorité des suffrages exprimés.
Conseil vote à la majorité qualifiée (Art 205 CE) : système de pondération des voix. Représentants au sein du conseil ont un nombre +/- élevé selon le poids démographique du pays. 10 voix pour les états les plus peuplés, descend jusqu'à 3 pour Malte.
Pour qu'un acte soit adopté au Conseil, il faut réunir une majorité d'états et les 2/3 du total des voix attribuées par le système de pondération.
A la dde de l'Allemagne, aujourd'hui un état peut demander que l'on vérifie que la maj qual obtenue comprend au moins 62% de la pop totale européenne (filet démographique ajouté par le traité de Nice en 2001).
D. La réforme de la législation communautaire
Nature des actes adoptés : art 149 CE. Lois européennes = règlement ou directives communautaires. Vocabulaire du droit administratif, on ne voulait pas favoriser la comparaison avec un Etat. Traité constitutionnel transformait le nom de ces actes en "lois européennes". Traité de Lisbonne revient la dessus, comme sur tous les symboles européens.
Lois au sens matériel, actes à portée générale, posent les principes d'une matière dans laquelle les Communautés veulent légiférer.
Règlement : véritable pouvoir législatif de la communauté, règle directement applicable ds les Etats en tant que tel.
Directive : Doit être transposée en dt national, délai accordé aux états pr intégrer la directive ds l'ordre juridique national.
Conclusion : Vers la fin de la méthode communautaire ?
On constate un affaiblissement constant de la Commission Euro, îèce maîtresse de la méthode communjautaore. Retour des gouvernements nationaux, prise de pouvoir diu PE.
Accusations portées sur la Commission : on l'accuse d'être non neutre. Idée d'indépendance semble perdue aujourd'hui.
Faut-il revenir, finir, réformer la méthode communautaire ?
- Parlementariser enxore plus l'UE, vrai système parlementaire
- Intergouvernementaiser le système (plus de poids aux gouv. nat)
- Restaurer la méthode communautaire, la réinventer.